Kebijakan Subsidi Biodiesel Amerika Serikat dan Tuduhan Dumping Biodiesel Sawit Indonesia

Industri biodiesel Amerika Serikat memperoleh subsidi dengan berbagai skema Harga biodiesel (B100) di pasar USA dalam periode 2010-2017 merupakan harga subsidi dengan intensitas subsidi berkisar antara 62-71.5 persen atau rata-rata 63 persen dari harga biodiesel pada tingkat pengecer (retail price).

Karena itu sesuai dengan prinsip equal treatment atau fair trade WTO, USA tidak relevan mempersoalkan biodiesel impor mengandung subsidi atau tidak. HIP biodiesel sawit secara umum sekitar 23 persen diatas harga CPO (KPB Dumai). Mengingat sekitar 80 persen biaya produksi biodiesel adalah biaya bahan baku yakni CPO, maka sulit meyakini bahwa eksportir biodiesel mampu menjual biodiesel sawit di pasar USA dengan harga dibawah HIP biodiesel Indonesia.

Pemerintah juga tidak memberi subsidi ekspor biodiesel, bahkan sebaliknya justru memungut bea keluar dan pungutan ekspor biodiesel. Oleh karena itu tuduhan kebijakan dumping biodiesel yang dituduhkan USA kepada Indonesia tidak memiliki dasar yang kuat. Bahwa produsen biodiesel (business to business) yang terintegrasi mampu menghasilkan biodiesel yang lebih murah sehingga dapat menjual biodiesel di negara tujuan ekspor dengan harga yang lebih rendah dari HIP sangat di mungkinkan.

Akhir Bulan Agustus 2017 lalu, Amerika Serikat merencanakan memberlakukan kebijakan anti dumping berupa Bea Masuk Anti Dumping (BMAD) atas biodiesel sawit dari Indonesia. Tarif BMAD yang direncanakan berlaku mulai bulan Okober 2017. Jika kebijakan protektif tersebut benar-benar dilaksanakan akan mengancam ekspor biodiesel sawit ke negara Paman Sam tersebut.

Rencana pemberlakuan BMAD impor biodiesel sawit tersebut dilatarbelakangi tuduhan paraktik dumping dan subsidi biodiesel sawit. Dalam konsep ekonomi, dalam perdagangan internasional disebut praktek dumping jika suatu negara menjual suatu produk dengan harga yang lebih murah di pasar ekspornya dibandingkan dengan harga jual di dalam negeri. Dalam kasus biodiesel perlu dibuktikan apakah harga jual biodiesel murni (B100) sawit di pasar Amerika Serikat lebih murah dibandingkan harga jual biodisel tersebut di Indonesia.

Tuduhan dumping dan subsidi biodiesel sawit Indonesia tersebut juga didukung oleh Asosiasi minyak kedelai USA (American Soybean Association, ASA). Melalui pernyataan posisi : Countervailing Duties on Biodiesel Imports yang di release tanggal 24 Agustus 2017 mengungkapkan bahwa ASA menilai biodiesel impor dari Indonesia dan Argentina adalah dumping dan disubsidi sehingga mendukung diberlakukan anti dumping (BMAD).

Tuduhan Amerika Serikat bahwa biodiesel Sawit Indonesia memperoleh subsidi juga perlu dibuktikan lebih lanjut dengan data-data empiris. Pembuktian bukan hanya menguji kebenaran tuduhan tersebut, tetapi juga termasuk membuktikan apakah kebijakan biodiesel Amerika Serikat benar-benar fair trade dalam industri biodieselnya.

Sebab jika ternyata Amerika Serikat justru memberikan subsidi pada industri biodieselnya, maka kebijakan anti dumping yang dituduhkan ke Indonesia juga merupakan unfair trade sebagaimana prinsip-prinsip WTO. Terlepas dari kebijakan BMAD tersebut, sebagai produsen minyak sawit terbesar dunia dan sedang mengembangkan industri biodiesel sebagai salah satu industri hilir sawit strategis, kebijakan biodiesel diberbagai negara perlu menjadi salah satu variabel yang penting dalam merumuskan kebijakan biodiesel nasional kedepan. Paper ini akan mendiskusikan (1) Kebijakan Subsidi biodiesel Amerika Serikat, dan (2) Evaluasi Paritas Harga Biodiesel Indonesia di Amerika Serikat.

KEBIJAKAN SUBSUDI BIODIESEL USA

Dalam pengembangan biodiesel di setiap negara, sebagian besar memperoleh subsidi langsung dan ataupun tidak langsung dengan berbagai skema (FAO,2008). Subsidi biodiesel tersebut selain alasan inetrnalisasi eksternalitas positif (ecomies externality) biodiesel, juga karena biodiesel belum kompetetif dengan harga diesel fosil internasional (belum memperhitungkan eksternalitas negatif diesel fosil). Industri biodiesel USA juga sejak awal menikmati berbagai dukungan dari pemerintah dalam berbagai bentuk skema subsidi langsung atau tidak langsung.

Studi yang dilakukan Global Subsidies Initiative, International Institute for Sustainable Development (GSI-IISD, 2007) menungkapkan bahwa industri biodiesel USA memperoleh berbagai bentuk subsidi tak langsung mulai dari sektor bahan baku (pertanian), modal, transportasi, Riset dan promosi, hingga pada mata rantai konsumsi biodiesel tersebut. Besarnya subsidi industri biodiesel USA dalam periode 2006-2016 mencapai 15-17.6 milyar dollar USA atau sekitar 1.5-1.7 milyar dollar USA setiap tahun.

Hasil studi tersebut mengungkapkan (Gambar 1) bahwa dalam periode tahun 2006-2016, rata-rata intensitas subsidy (estimasi terendah) biodiesel USA adalah sekitar 63 persen dari harga eceran biodiesel (B100).

Gambar 1. Perkembangan Intensitas Subsidi (% subsidi dari harga eceran) Biodiesel USA (2010-2016)

Hal ini berarti harga eceran biodiesel yang ada di pasar USA merupakan harga biodiesel subsidi. Jika subsidi biodiesel di hapus (shadow price, free trade price) atau harga keekonomian biodiesel USA adalah sekitar 63 persen diatas harga eceran selama ini.

Dari sudut pandang ini, tuduhan USA bahwa biodiesel sawit Indonesia memperoleh subsidi (tidak soal benar atau tidak) dalam konteks fair trade WTO seharusnya tidak relevan dipersoalkan. USA hanya relevan mempersoalkan hal tersebut jika biodiesel soya USA tidak mengandung subsidi. Kenyataanya sekitar 63 persen dari harga biodiesel USA berupa subsidi. Artinya harga retail biodiesel USA 63 persen dibawah harga keekonomiannya (free trade price).

HARGA BIODIESEL USA Vs HARGA PARITAS BIODESEL SAWIT

Untuk membuktikan apakah Indonesia melakukan praktik dumping, memerlukan data harga biodiesel (B100)
yang diterima eksporti biodiesel sawit dari Indonesia di USA. Sayangnya data harga tersebut belum tersedia. Sebagai pendekatan dilakukan perhitungan paritas harga (parity price) biodesel sawit asal Indonesia di pasar USA.

Data harga biodiesel domestik yang tersedia adalah data HIP biodiesel (Kementerian ESDM, 2016) yakni harga penyerahan biodiesel sawit (B100) dari produsen biodiesel ke Pertamina yang ditetapkan pemerintah sebagimana dipublikasi Kementerian ESDM. Data harga HIP tersebut digunakan untuk menghitung harga FOB biodiesel sawit dengan menambah bea keluar dan pungutan ekspor.

Kemudian harga FOB biodiesel tersebut ditambahkan dengan biaya pengangkutan, bongkar muat, asuransi, tarif impor dll dari Indonesia ke pasar USA sehingga diperoleh harga paritas di pasar USA. Hasil perhitungan dan perbandingan dengan harga retail biodiesel soya di USA (U.S Department of Energy, 2017) disajikan pada Gambar 2.

Praktik dumping terjadi jika harga jual biodiesel sawit (B100) Indonesia di pasar USA lebih rendah dari harga biodiesel domestik (HIP). Kebijakan dumping merupakan kebijakan suatu negara sehingga pertanyaanya adalah apakah pemerintah memberikan subsidi ekspor biodiesel yang memungkinkan eksportir Indonesia menjual biodiesel biodiesel sawit di USA dengan harga di bawah HIP biodiesel? Secara umum, HIP biodiesel sawit ditetapkan pemerintah berdasarkan harga CPO KPB Dumai ditambah biaya pengangkutan.

Hal ini cukup berdasar mengingat dalam biaya produksi biodiesel, sekitar 80 persen adalah biaya bahan baku (CPO). Mengacu pada harga CPO KPB Dumai, HIP biodiesel sawit selama periode 2014-2017 ditetapkan berkisar 16-40 persen atau rata-rata 23 persen di atas harga CPO KPB Dumai. Karena itu hampir tidak mungkin menjual biodiesel sawit di USA di bawah harga biodiesel domestik (HIP).

Selain itu pemerintah juga tidak memberikan subsidi ekspor biodiesel sawit yang memungkinkan eksportir menjual biodiesel diluar negeri dibawah harga HIP. Bahkan sebaliknya ekspor biodiesel Indonesia di berlakukan bea keluar (duty) dan pungutan (levy). Karena itu tuduhan bahwa Indonesia melakukan praktek kebijakan dumping sebagaimana dituduhkan USA (khususnya NBB dan ASA) tidak memiliki dasar. Tudingan bahwa Indonesia mensubsidi biodiesel sawit terkait dengan kebijakan pengadaan biodiesel Pertamina dan kebijakan bea keluar dan pungutan ekspor minyak sawit.

Dalam rangka mandatori biodiesel di Indonesia, Pertamina membeli biodiesel dari produsen biodiesel dengan harga HIP tersebut dengan menggunakan dana sawit yang dipungut dari minyak sawit yang diekspor. Juga kebijakan bea keluar dan pungutan ekspor CPO yang berdampak pada harga CPO domestik lebih murah dibanding harga CPO F.o.b, juga dapat di perhitungkan sebagai subsidi biodiesel. Hal ini memang dapat diperdebatkan apakah dapat dikategorikan sebagai subsidi/dukungan.

Terlepas dari perdebatan tersebut kemungkinan bahwa harga paritas biodiesel sawit yang lebih murah dibanding biodiesel soya di USA terkait dengan harga CPO yang selalu lebih rendah dari harga minyak kedelai. Selain itu produktivitas minyak kebun sawit 810 kali dari produktivitas minyak kebun kedelai. Sehingga biaya pokok minyak sawit jauh lebih rendah dibanding minyak kedelai.

Secara individu perusahaan, menjual biodiesel sawit di USA dengan harga dibawah HIP hanya mungkin terjadi pada produsen biodiesel yang terintegrasi ke hulu yakni memiliki kebun sawit, PKS, refinery dan pabrik biodiesel secara terintegrasi.

Pada produsen biodiesel yang demikian, tentu biaya bahan baku menjadi murah (biaya CPO hanya harga pokok). Apalagi memiliki refinery biaya bahan baku dapat lebih murah dengan menggunakan PFAD yang harganya hanya 60-65 persen dari harga CPO. Sehingga peluang untuk menjual biodiesel dengan harga dibawah HIP biodiesel mungkin saja. Hal ini menarik untuk didiskusikan lebih lanjut.

Produsen biodiesel sawit terintegrasi tersebut menarik untuk dianalisis. Secara ekonomi integrasi vertikal yang demikian jelas paling efisien dan harga biodiesel yang dihasilkan dapat lebih murah sehingga menguntungkan konsumen. Namun dengan adanya kebijakan HIP biodisel yang berlaku di Indonesia, penetapan HIP yang sama baik untuk perusahaan yang terintegrasi maupun yang tidak terintegrasi tentu dapat jadi perdebatan yang menarik.

Bagi perusahaan biodiesel terintegrasi dapat menghasilkan biodiesel yang jauh lebih murah, sehingga harga jual di pasar internasional dapat lebih rendah dari HIP biodiesel tersebut. Namun kondisi tersebut dapat dinilai/dituduh sebagai bentuk praktek predatory pricing dalam perdagangan dunia. Barangkali, inilah yang terjadi pada kasus biodiesel Indonesia dengan biodiesel USA.

KESIMPULAN

Harga biodiesel (B100) di pasar USA dalam periode 2010-2017 merupakan harga subsidi dengan intensitas subsidi berkisar antara 62-71.5 persen atau ratarata 63 persen dari harga biodiesel pada tingkat pengecer (retail price). Karena itu sesuai dengan prinsip equal treatment atau fair trade WTO, USA tidak relevan mempersoalkan biodiesel impor mengandung subsidi atau tidak. HIP biodiesel sawit secara umum sekitar 23 persen diatas harga CPO (KPB Dumai).

Mengingat sekitar 80 persen biaya produksi biodiesel adalah biaya bahan baku yakni CPO, maka sulit meyakini bahwa eksportir biodiesel mampu menjual biodiesel sawit di pasar USA dengan harga dibawah HIP biodiesel Indonesia. Pemerintah juga tidak memberi subsidi ekspor biodiesel, bahkan sebaliknya justru memungut bea keluar dan pungutan ekspor biodiesel.

Oleh karena itu tuduhan kebijakan dumping biodiesel yang dituduhkan USA kepada Indonesia tidak memiliki dasar yang kuat. Kombinasi kebijakan bea keluar, pungutan ekspor, HIP, penggunaan dana sawit untuk pembelian biodiesel oleh Pertamina perlu dievaluasi dan diharmonisasi sebagai satu paket kebijakan mandatori biodiesel agar tidak dinilai sebagai bentuk subsidi/dumping dalam perdagangan internasional.

Tim Riset PASPI | Monitor Vol. III. No. 39