Perkembangan Biodiesel Indonesia dan Keberatan Indonesia atas Bea Masuk Anti Dumping Uni Eropa

Sejak 2006, Indonesia telah melakukan kebijakan biofuel seiring dengan upaya Indonesia mengurangi konsumsi bahan bakar fosil, serta mendorong penggunaan energi terbarukan. Hal ini diwujudkan dalam Kebijakan Mandatori biodiesel, yakni dengan blending 15 persen (B15) pada tahun 2014, dan akan mencapai 30 persen (B30) hingga tahun 2025. Kemajuan produksi biodiesel Indonesia berkembang semakin pesat sering dengan kebijakan pemerintah memberlakukan CPO supporting Fund, dan mendukung subsidi bagi produsen biodiesel (karena harga biodiesel lebih mahal dari harga diesel fossil).

Perkembangan Biodiesel Indonesia dan Keberatan Indonesia atas Bea Masuk Anti Dumping Uni Eropa

Meningkatnya produksi biodiesel Indonesia mendorong pertumbuhan ekspor yang pesat, terutama ke Uni Eropa. Namun, untuk melindungi produsen domestiknya, UE menciptakan hambatan perdagangan, yakni dengan pengenaan pajak impor yang tinggi, dengan tuduhan adanya dumping atas impor biodiesel Indonesia (dan juga Argentina). Bea masuk anti dumping (BMAD) yang cukup besar yakni 8,8 persen sampai 23,3 persen (76,94 euro hingga 178,85 euro) per ton.

Hal ini menyebabkan ekspor biodiesel Indonesia ke Uni Eropa menurun tajam. Kinerja ekspor biodiesel dari Indonesia ke Uni Eropa turun sangat drastis dari US$635 juta pada 2013 menjadi US$9 juta pada 2016. Dampak dari kebijakan Uni Eropa tentang hambatan impor tersebut sangat merugikan Indonesia. Kinerja ekspor biodiesel dari Indonesia ke Uni Eropa turun sangat drastis sebesar dari US$635 juta pada 2013 menjadi US$9 juta pada 2016.

Hal ini mencerminkan adanya ketidakadilan dan inkonsistensi dengan Anti-Dumping Agreement (ADA) WTO, sehingga Pemerintah Indonesia mengajukan gugatan terhadap Uni Eropa melalui Organisasi Perdagangan Dunia (WTO), Indonesia melayangkan gugatan yang sama dengan Argentina kepada Uni Eropa. Argentina sendiri telah berhasil memenangkan kasus ini di tingkat Appellate Body (AB) WTO.

PENDAHULUAN

Biofuel Indonesia adalah biodiesel berbasis minyak sawit (CPO). Pada sebagian negara, biofuel merupakan blending (campuran) diesel dengan minyak kedelai, kanola, atau minyak nabati lainnya, atau juga dnegan minyak lemak hewan, dan minyak daur ulang. Produksi biodiesel Indonesia meningkat pesat disebabkan oleh beberapa faktor yakni permintaan (demand) domestik biodiesel yang meningkat pesat. Disamping itu, peningkatan produksi biodisesl domestik juga disebabkan oleh menurunnya permintaan ekspor akibat pengenaan pajak ekspor pada tahun 2013 serta dan menurunnya harga minyak pada tahun 2014. Pertumbuhan yang cepat dalam blending dan konsumsi biodiesel di Indonesia juga tidak terlepas dari adanya subsidi biodiesel, yang dibiayai melalui CPO Supporting Fund dari ekspor minyak sawit dan turunannya. Pungutan kelapa sawit baru diimplementasikan pada bulan Juli 2015, terutama digunakan untuk mensubsidi selisih harga antara biodiesel dan bahan bakar fosil.

Tujuan artikel ini adalah untuk menganalisis dan mendeskripsikan perkembangan biodiesel di Indonesia dan pengenaan pajak impor biodiesel atau Bea Masuk Anti Dumping (BMAD) yang tinggi oleh Uni Eropa, dan merugikan Indonesia.

KEBIJAKAN BIOFUEL DI INDONESIA

Kebijakan biofuel di Indonesia diatur oleh sejumlah peraturan dan keputusan. Peraturan Pemerintah Nomor 1/2006 yang merupakan langkah awal penting bagi pengembangan biofuel di Indonesia. Peraturan ini mengatur pengadaan dan penggunaan biofuel. Untuk mendukung Peraturan tersebut, pemerintah mengeluarkan Keputusan Presiden 20/2006 membentuk Tim Pengembangan Biofuel Nasional, yang mengawasi program pelaksanaan biofuel dan telah menciptakan cetak biru untuk pengembangan biofuel.

Menurut cetak biru, pengembangan biofuel bertujuan untuk (1) mengurangi kemiskinan dan pengangguran, (2) mendorong kegiatan ekonomi melalui pengadaan bahan bakar nabati dan (3) mengurangi konsumsi bahan bakar fosil dalam negeri. Hal ini diikuti oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang mengeluarkan Undang-Undang Energi (UU 30/2007) untuk memperkuat peraturan yang memprioritaskan penggunaan energi terbarukan dan biofuel.

Pada tahun 2008, Pemerintah Indonesia menciptakan mandat pencampuran biofuel melalui Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 32. Peraturan mandat campuran telah direvisi beberapa kali, yang terakhir melalui Peraturan Menteri ESDM Nomor 12 yang diluncurkan pada bulan Maret 2015. Peraturan ini meningkatkan campuran biodiesel wajib dari 10 persen menjadi 15 persen untuk keperluan transportasi dan industri. Peraturan 12 juga meningkatkan pencampuran wajib hingga 25 persen untuk pembangkit listrik. Namun demikian, pada kenyataannya di lapangan, potensi pembangkit listrik berbasis nabati di Indonesia masih terbatas.

Mandatori biodiesel di Indonesia cukup agresif. Pada tahun 2014, tingkat pencampuran ditetapkan pada 10 persen untuk tahun 2014 dan 2015. Tingkat 2015 direvisi naik menjadi 15 persen (B-15) sesuai peraturan Menteri ESDM Nomor 12/2015, namun realisasinya belum tercapai sesuai dengan mandat yang ditetapkan. (Gambar 1). Hingga tahun 2025, target pencampuran ditetapkan adalah 30 persen (B-30).

Salah satu yang dikeluhkan industri adalah kelemahan infrastruktur dan kekurangan dana untuk subsidi.

Gambar 1. Konsumsi Domestik Terus Menurun Jauh dari Mandat Blending Indonesia (juta liter) Sumber : Kementerian ESDM (diolah)

CPO SUPPORTING FUND

Salah satu keluhan di atas, diatasi dengan memberikan bantuan atau subsidi untuk biodiesel (CPO Supporting Fund) yang secarakhusus dikelola oleh Badan Pengelola Dana Perkebunan (BPSP) Kelapa Sawit Inonesia untuk Subsidi Biodiesel. Program ini telah didanai sejak 2015 melalui pungutan ekspor atas turunan CPO dan CPO, Besar pungutan tersebut adalah 50 dolar per ton CPO yang diekspor. Dana retribusi kelapa sawit juga digunakan untuk mendanai kegiatan penanaman kembali (terutama untuk petani kecil). Dana tersebut didirikan berdasarkan peraturan 24/2015 dan 61/2015, dan dimulai pada Juli 2015.

Menurut BPDPKS, pendapatan dari retribusi diperkirakan mencapai Rp 9,5 triliun (sekitar $ 698 juta dolar AS) pada tahun 2016. Nilai dari Subsidi tergantung pada selisih antara harga biodiesel dan diesel (fosil fuel), dan dilaporkan mencapai Rp 5.000 per liter (37 sen per liter) pada bulan April 2016. Meskipun harga bahan bakar fosil rendah dan harga CPO yang tinggi, BPDPKS optimis kepada publik bahwa Mereka akan dapat terus memasok bahan bakar mobil bersubsidi secara konsisten sepanjang tahun. Kontak industri, bagaimanapun, telah mengungkapkan beberapa keraguan mengenai hal ini, karena biaya subsidi terus tumbuh dan bahan bakar fosil tidak menunjukkan tanda-tanda rebound harga dalam jangka pendek.

Pada semester pertama tahun 2016, Indonesia mengeluarkan peraturan Nomor 24/2016, yang memungkinkan dana CPO untuk mensubsidi biodiesel untuk pembangkit listrik. Sumber industri memperkirakan bahwa jumlah biodiesel yang dibutuhkan untuk pembangkit listrik rendah, antara 200-500 ribu kiloliter (KL) per tahun.

Sektor biodiesel di Indonesia mengalami masa sulit pada tahun 2015. Dihadapkan dengan permintaan luar negeri yang turun tajam karena rendahnya harga bahan bakar fosil dan mengurangi permintaan domestik karena turunnya subsidi, produksi biodiesel turun menjadi nol pada semester pertama 2015. BPDP mensubsidi lebih dari 300 juta liter biodiesel, kemudian naik menjadi 700 juta liter pada kuartal pertama tahun 2016.

EKSPOR BIODIESEL INDONESIA

Penerapan retribusi minyak sawit di Indonesia telah mengubah konsumsi biodiesel Indonesia. Pada awal 2015, konsumsi biodiesel turun menjadi nol karena harga bahan bakar fosil rendah dan program pendukung yang tidak efektif. Di bawah program baru ini, produksi biodiesel melonjak, mendorong tingkat perpaduan Indonesia mendekati 8 persen pada tahun 2016. Ini lebih baik dibandingkan dengan rekor sebelumnya yang 6 persen ditetapkan pada tahun 2014, sesaat sebelum keruntuhan permintaan luar negeri dan domestik. Pasca mencatat bahwa meskipun 8 persen secara signifikan gagal memenuhi mandat 20 persen di Indonesia, ini menandai lonjakan agresif dari awal 2015, ketika tingkat di nol. Pejabat Indonesia tetap berkomitmen untuk mencapai tujuan 20 persen mereka, yang tetap terkendala oleh bahan bakar fosil dan tantangan distribusi yang murah di seluruh nusantara. Meskipun program biofuel di Indonesia mencakup beberapa sektor (termasuk pembangkit listrik, industri, dan transportasi), konsumsi tetap terkonsentrasi di sektor transportasi bersubsidi (PSO). Penggunaan PSO terbatas pada daerah berpenduduk tinggi, terutama di Jawa dan Sumatera. Konsumsi biodiesel untuk listrik rendah dan diperkirakan tidak akan meningkat karena Pertamina melaporkan ketergantungan yang meningkat pada pembangkit listrik berbahan bakar batubara.

Pengadaan biodiesel yang dicakup oleh subsidi dana CPO untuk periode November 2015 sampai April 2016 mencapai sekitar 950 juta liter. Berikutnya, pada bulan Mei sampai Oktober 2016 diperkirakan akan memasok 1,5 miliar liter biodiesel. Konsumsi biodiesel Indonesia akan berupaya mengikuti mandat 20 persen. Konsumsi biodiesel akan mencapai 2,2 miliar liter pada tahun 2016, meningkat tajam dari 860 juta liter pada tahun 2015. Konsumsi 2017 diperkirakan masih on the track, sejalan dengan konsumsi 2016.

Perdagangan ekspor biodiesel Indonesia telah turun selama tiga tahun berturut-turut karena permintaan di China dan Eropa menurun karena meningkatnya daya saing bahan bakar fosil dan perubahan pajak. Pada 2014 ekspor turun dari 1,7 menjadi 1,3 miliar liter, dan ekspor 2015 turun menjadi 341 juta liter. Ekspor biodiesel Indonesia akan terus turun, diperkirakan 200 juta liter pada tahun 2016 dan 100 juta liter pada tahun 2017.

Tabel 1. Supply-Demand Biodiesel di Indonesia (000 kilo liter)

Gambar 2. Produksi dan Ekspor Biodiesel di Indonesia

Data di atas menunjukkan, tahun 2008–2014, produksi biodiesel Indonesia meningkat pesat dari 630.000 kl menjadi 3 juta kl. Namun tahun 2015 merosot tajam, karena para pelaku industri biodiesel dalam posisi “menunggu” bantuan subsidi, seiring dengan kebijakan pemerintah tentang subsidi produksi biodiesel melalui BPDPKS. Pada kurun waktu 2008-1011, produksi biodisel Indonesia sebagian besar adalah untuk ekspor, dan sejak 2012, konsumsi domestik semakin meningkat.

Namun sejak 2013, ekspor biodiesel menurun da bahkan samakin merosot tajam pada tahun 2016, terkait dengan hambatan perdagangan yang dilakukan oleh Uni Eropa, dengan tuduhan dumping, sehingga dikenakan pajak anti dumping yang sangat tinggi.

Uni Eropa merupakan konsumen utama biodiesel (dan etanol) sejak tahun 2003. Hal ini terkait dengan penerimaan RED tahun 2009, dimana RED membutuhkan pangsa energi terbarukan mencapai 10% di sektor transportasi pada tahun 2020 dan menguraikan kriteria keberlanjutan, termasuk penghematan penggunaan lahan dan penghematan gas rumah kaca (GHG). Selain RED, petunjuk bahan bakar EU juga mensyaratkan penggunaan bahan bakar terbarukan – termasuk pengurangan 6% emisi gas buang (CO2) yang terkait dengan transportasi – dan mendikte standar kualitas bahan bakar.

Kondisi ini merupakan salah satu faktor yang dapat meningkatkan hambatan perdagangan, tetapi disisi lain konsisten akan meningkatkan kualitas bahan bakar dan memberikan kepastian bagi produsen dan konsumen (Lamers et al., 2011). Saat ini, perubahan penggunaan lahan langsung masih dipertimbangkan dalam kedua peraturan tersebut, namun di masa mendatang, dimungkinkan adanya revisi yang mencakup perubahan penggunaan lahan secara tidak langsung (Lamers et al., 2011).

Perundang-undangan saat ini yang dipertimbangkan mengusulkan bahwa hanya 5% dari total energi transportasi UE yang diperbolehkan berasal dari biofuel berbasis tanaman (Dunmore 2012). Kebijakan ini akan sangat membatasi pertumbuhan impor ke UE etanol dan biodiesel sekitar 4,5% dari total energi transportasi UE yang sudah berasal dari biofuel berbasis tanaman pangan, namun, hal itu dapat menyebabkan pengembangan lebih cepat biofuel non-panen-lahan dan mendorong permintaan impor yang lebih tinggi.

Sejumlah besar etanol dan biodiesel harus diimpor ke UE, meskipun produksi biodiesel tinggi di dalam UE dan tingkat perdagangan yang tinggi di antara anggota UE (Lamers et al., 2011). Saat ini, anggota UE adalah konsumen utama biodiesel yang signifikan.

Disatu sisi, ada persyaratan biofuel secara berkelanjutan dan impor bahan bakar nabati akan cenderung tinggi, karena mandat yang kuat untuk pengurangan gas rumah kaca, namun di sisi lain, Uni Eropa tidak mampu memasok biofuel di dalam UE (Lamers et al 2011). Ketergantungan Ekspor biodisel Uni Eropa cukup tinggi, yakni berkisar antara 15 persen hingga 21 persen (PASPI, 2016).

TUDUHAN DUMPING BIODIESEL, INDONESIA OLEH UNI EROPA

Impor USA atas biodiesel dari Argentina dan Indonesia melonjak 464 persen dari tahun 2014 sampai 2016. Pertumbuhan tersebut telah mengambil 18,3 persen pangsa pasar dari produsen USA. Hal berdampak negatif terhadap produsen USA.

Di Indonesia, beberapa hari setelah Dewan Biodiesel Nasional AS mengumumkan anti-dumping akan diberlakukan ke impor biodiesel dari Indonesia dan Argentina.

Berdasarkan ulasan Dewan Biodiesel Nasional USA (NBB), produsen Argentina dan Indonesia telah mengekspor biodiesel ke USA dengan harga yang jauh di bawah biaya produksi. Besarnya dugaan dumping margin adalah 23,3 persen untuk Argentina dan 34,0 persen untuk Indonesia. Petisi tersebut juga menuduh subsidi ilegal berdasarkan program pemerintah.

Demikian halnya dengan Uni Eropa, pada November 2013, UE telah memberlakukan bea masuk antidumping untuk impor biodiesel dari Argentina dan Indonesia, yakni dengan memberlakukan tambahan pajak sekitar 24,6% untuk Argentina dan 21,3%, yang didasarkan pada keputusan Komisi Eropa (European Commission) setelah melakukan penyelidikan 15 bulan. yang dilakukan pada tahun 2012. Tuduhan dumping ini memiliki pengaruh negatif yang signifikan terhadap kinerja keuangan dan operasional produsen Eropa. (Landlinemag.com, 2015). Selain itu, Komisi Eropa mengusulkan tarif sebesar 217 Euro per ton biodiesel yang diimpor. Hal ini menyebabkan harga biodiesel impor jauh lebih mahal dari harga biodiesel yang diproduksi domestik Ue.

Kebijakan tersebut mengakibatkan ekspor biodiesel Argentina dan Indonesia menurun drastis, yakni sebesar 36% pada tahun 2013. Impor dari Argentina menurun 57%.

Disamping ituu, pemerintah Eropa juga mengenakan pajak $1 per galon biodiesel pada tahun 2013, dan terus meningkat sejak saat itu, membuat biodiesel lebih mahal bagi konsumen.

Eropa tidak hanya menurunkan jumlah impor biodiesel dari Argentina dan Indonesia, tapi juga dari negara lain. Akibatnya, dengan penurunan jumlah impor secara drastis, produsen biodiesel domestik telah mengalami peningkatan penjualan dan pendapatan yang besar berkat pajak dan tarif yang diterapkan pada biodiesel impor.

Uni Eropa mengenakan tarif lima tahun untuk biodiesel dari Argentina dan Indonesia, memperluas hambatan perdagangan energi terbarukan, yakni pungutan impor, dan senada dengan kebijakan hambatan impor yang dilakukan oleh USA. Pajak empor ini lebih dari dua kali lipat dari pungutan yang diberlakukan pada bulan Mei 2017, dan akan mulai berlaku setelah dipublikasikan di Jurnal Resmi UE pada 28 November 2017. Pajak anti-dumping tersebut bertujuan untuk mengekang persaingan produsen biodiesel Eropa.

Disamping itu, hal ini juga menjadi perdebatan, ditengah-tengah upaya Uni Eropa untuk meningkatkan penggunaan biofuel atau energi terbarukan dari tanaman seperti rapeseed, jagung, gandum dan gula. Uni Eropa memutuskan pada tahun 2008, setidaknya 10 persen energi transportasi darat di setiap negara anggota berasal dari sumber terbarukan terutama dengan penggunaan biofuel, yang efektif berlaku tahun 2020.

Pada tahun 2009, Uni Eropa menyerang USA dengan pajak antidumping lima tahun untuk biodiesel. Blok tersebut juga menerapkan pungutan anti-subsidi terpisah untuk produsen Amerika seperti Archer-Daniels-Midland Co. dan Cargill Inc. Pajak impor menghasilkan $ 1 miliar per tahun perdagangan untuk dihentikan.

Eksportir Argentina dan Indonesia yang meningkatkan pangsa gabungan pasar biodiesel UE menjadi 19,3 persen dalam 12 bulan sampai Juni 2012 dari 9,1 persen pada tahun 2009. Ekspor Indonesia menguat pesat dan meningkatkan pangsa pasar Eropa dari 1,4 persen menjadi 8,5 persen dalam periode yang sama. Pada bulan Agustus 2012 European Biodiesel Board (EBB) mengadukan adanya dumping dalam impor biodiesel Argentina dan Indonesua. EBB adalah produsen biodiesel di Uni Eropa, dengan share 60 persen dari total produksi biodiesel UE.

ANTI DUMPING BIODIESEL, INDONESIA

Dampak dari kebijakan Uni Eropa tersebut tentang hambatan impor tersebut sangat merugikan Indonesia. Sejak dikenakan Bea Masuk Anti Dumping (BMAD) oleh Uni Eropa pada tahun 2013, kinerja ekspor biodiesel dari Indonesia ke Uni Eropa turun sangat drastis dari US$635 juta pada 2013 menjadi US$9 juta pada 2016.

Terkait dengan ini, Pemerintah Indonesia melalui Kementerian Perdagangan (Kemendag) berencana akan mengajukan gugatan terhadap Uni Eropa melalui Organisasi Perdagangan Dunia (World Trade Organization/WTO) terkait Anti Dumping produk biodiesel.

Nilai BMAD yang ditetapkan cukup besar yaitu 8,8 persen sampai 23,3 persen (76,94 euro-178,85 euro) per ton. Hal ini menyebabkan ekspor biodiesel Indonesia ke Uni Eropa juga menurun tajam.

Hal ini mencerminkan adanya ketidakadilan dan inkonsistensi dengan Anti-Dumping Agreement (ADA) WTO, dan melalui forum Dispute Settlement Body (DSB) WTO, Indonesia akan mengungkapkan ketidak adilan tersebut.

Tuduhan yang diampaikan oleh Komisi Eropa perlu diuji kembali apakah ada kesalahan dalam metodologi serta penghitungan normal value serta profit margin yang menyebabkan produsen/eksportir biodiesel asal Indonesia dikenakan BMAD tinggi. Indonesia melayangkan gugatan yang sama dengan Argentina kepada Uni Eropa. Argentina sendiri telah berhasil memenangkan kasus ini di tingkat Appellate Body (AB) WTO.

Tidak hanya melalui DSB WTO, produsen/eksportir Indonesia juga mengajukan gugatan atas pengenaan BMAD Uni Eropa ke General Court Uni Eropa. Pada 19 September 2016, Reuters memberitakan pengadilan General Court Uni Eropa telah mengabulkan gugatan tersebut dan berdasarkan hasil putusannya memerintahkan Komisi Eropa untuk membatalkan penetapan BMAD terhadap Indonesia dan Argentina.

Saat ini Dewan Uni Eropa tengah mengajukan banding terhadap putusan General Court ke The European Court of Justice.

KESIMPULAN

Kemajuan produksi biodiesel Indonesia berkembang semakin pesat sering dengan kebijakan pemerintah memberlakukan CPO Supporting Fund (CSF), dan mendukung subsidi bagi produsen biodiesel.

Meningkatnya produksi bodiesel Indonesia mendorong pertumbuhan ekspor yang pesat, terutama ke Uni Eropa. Namun, untuk melindungi produsen domestiknya, UE menciptakan hambatah perdagangan, yakni dengan pengenaan pajak impor yang tinggi, dengan tuduhan adanya dumping atas impor biodiesel Indonesia (dan juga Argentina).

Bea masuk anti dumping (BMAD) yang cukup besar yakni 8,8 persen sampai 23,3 persen (76,94 euro hingga 178,85 euro) per ton. Hal ini menyebabkan ekspor biodiesel Indonesia ke Uni Eropa menurun tajam. Kinerja ekspor biodiesel dari Indonesia ke Uni Eropa turun sangat drastis dari US$635 juta pada 2013 menjadi US$9 juta pada 2016.

Hal ini mencerminkan adanya ketidakadilan dan inkonsistensi dengan Anti-Dumping Agreement (ADA) WTO, sehingga Pemerintah Indonesia mengajukan gugatan terhadap Uni Eropa melalui Organisasi Perdagangan Dunia (WTO), Indonesia melayangkan gugatan yang sama dengan Argentina kepada Uni Eropa. Argentina sendiri telah berhasil memenangkan kasus ini di tingkat Appellate Body (AB) WTO.

Source : PASPI MONITOR