Transformasi industri sawit nasional membutuhkan kepastian hukum. Namun, sejumlah kebijakan terbaru dinilai justru menambah beban dan ketidakpastian bagi pelaku usaha, mulai dari denda administratif kawasan hutan dan pajak air permukaan hingga moratorium hak guna usaha (HGU).

Persoalan tersebut mengemuka dalam Sesi 4 Indonesian Palm Oil Stakeholders Forum (IPOS Forum) 2026 bertajuk “Problematika Pengelolaan Industri Sawit Mutakhir” di Medan, Sumatera Utara, Jumat (30/10/2026). Sesi ini menghadirkan tiga narasumber, yaitu pakar hukum kehutanan Sadino, Guru Besar Purna Institut Pertanian Bogor (IPB) Sudarsono Soedomo, dan Budi Mulyanto dari Pusat Studi Sawit IPB.

Denda Rp 25 juta per hektar

Sadino menyoroti Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2025 yang mengubah PP No 24/2021 tentang tata cara pengenaan sanksi administratif dan penerimaan negara bukan pajak dari denda administratif di bidang kehutanan. Menurut dia, PP tersebut bermasalah, baik secara formil maupun materiil.

Secara formil, penyusunan PP 45/2025 dinilai tidak memenuhi asas partisipasi publik yang bermakna sebagaimana diwajibkan Undang-Undang No 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Subjek hukum yang terdampak tidak dilibatkan, sehingga kepastian hukum bagi pelaku usaha menjadi diragukan.

Secara materiil, PP 45/2025 menetapkan tarif denda tetap sebesar Rp 25 juta per hektar per tahun untuk kebun sawit di kawasan hutan. Padahal, Penjelasan Pasal 110B Ayat (1) UU Cipta Kerja mengarahkan perhitungan denda berdasarkan persentase keuntungan perusahaan.

Dalam aturan sebelumnya, PP 24/2021, besaran denda dihitung dari pendapatan bersih dikalikan tarif sesuai tingkat tutupan hutan. Perusahaan yang merugi berdasarkan laporan keuangan teraudit tidak dikenai denda.

Sadino mencontohkan kebun seluas 1.000 hektar dengan masa produktif 20 tahun. Berdasarkan PP 24/2021, dendanya berkisar Rp 100 miliar hingga Rp 300 miliar, tergantung tingkat tutupan hutan. Adapun dengan PP 45/2025, dendanya melonjak menjadi Rp 500 miliar. Padahal, nilai ekonomis kebun tersebut hanya sekitar Rp 100 juta per hektar atau Rp 100 miliar.

Tarif tetap itu juga dinilai bertentangan dengan UU No 9/2018 tentang PNBP, yang mensyaratkan tarif disusun dengan mempertimbangkan nilai manfaat, dampak bagi dunia usaha, dan aspek keadilan. Selain itu, penerapan PP secara surut untuk pelanggaran di masa lalu dianggap melanggar larangan pemberlakuan surut dalam UU No 12/2011, sekaligus bertentangan dengan asas kepastian hukum dalam UU Penanaman Modal.

Sadino juga mengkritik mekanisme penagihan yang ketat. Perusahaan hanya diberi waktu 30 hari untuk melunasi denda. Jika tidak dilunasi, penagihan diserahkan kepada jaksa pengacara negara dan dapat berujung pada penyitaan serta lelang aset. Setelah denda lunas pun, lahan tetap dikuasai kembali oleh negara.

Menurut dia, lahan yang diambil alih Satuan Tugas Penertiban Kawasan Hutan juga sangat beragam. Ada lahan yang berasal dari HGU dan sertifikat hak milik, lahan masyarakat dan adat, lahan sengketa, hingga lahan yang statusnya bermasalah karena perbedaan peta antarinstansi dan batas kawasan hutan yang tidak jelas di lapangan.

Ia mengingatkan, PP 45/2025 secara tegas mewajibkan verifikasi sebelum sanksi ditetapkan, termasuk untuk kasus yang sudah berjalan. Karena itu, perusahaan perlu menyiapkan data tahun tanam yang dapat diverifikasi, memisahkan areal tanam, infrastruktur, konservasi, dan cadangan, serta menyiapkan laporan keuangan yang telah diaudit.

Jika keberatan, perusahaan dapat mengajukan keberatan paling lambat 21 hari kerja sejak menerima surat keputusan sanksi. Jika keberatan itu tidak dijawab, perusahaan dapat menggugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) dalam waktu 90 hari.

Air hujan bukan objek pajak

Sudarsono Soedomo membahas penerbitan surat ketetapan pajak daerah (SKPD) pajak air permukaan (PAP) secara massal terhadap perkebunan sawit. Tagihan itu dihitung berdasarkan luas lahan atau HGU, tanpa pembuktian adanya infrastruktur pengambilan air seperti intake atau pompa.

Menurut dia, pengenaan pajak tersebut mencampuradukkan siklus hidrologi alami dengan pemanfaatan sumber daya air. Kebun sawit umumnya mengandalkan air hujan dan kelembaban tanah, atau yang ia sebut green water, yang diserap secara pasif oleh akar tanaman.

Undang-Undang No 1/2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah menegaskan bahwa PAP adalah pajak atas pengambilan dan/atau pemanfaatan air permukaan, yakni air di sungai, danau, atau waduk. Adapun air tanah tunduk pada rezim pajak air tanah, bukan PAP.

“Unsur objektif pajak tidak terpenuhi. Pengenaan PAP pada kebun sawit tanpa intake adalah tidak tepat secara hukum dan ilmiah,” kata Sudarsono.

Ia mencontohkan Peraturan Gubernur Sumatera Barat No 1/2025 beserta pertimbangan teknisnya, yang menyatakan PAP tidak boleh dipahami sebagai pajak atas hujan yang jatuh di lahan perkebunan. Aturan itu juga menegaskan bahwa saluran drainase tidak sama dengan saluran pengambil air. Namun, dalam praktiknya, tagihan tetap diterbitkan secara merata menggunakan rumus neraca air.

Menurut Sudarsono, PAP seharusnya menjadi instrumen konservasi air, bukan pungutan berbasis luas lahan, karena aspek luas lahan sudah dicakup Pajak Bumi dan Bangunan. SKPD yang terbit tanpa pembuktian lapangan juga rentan dibatalkan melalui PTUN dan tidak memberi kepastian hukum bagi wajib pajak.

“Kita tidak bisa mentransformasi industri jika kepastian hukumnya diinjak-injak,” ujarnya.

Ia merekomendasikan pelaku usaha mengajukan keberatan formal dalam tiga bulan dengan melampirkan audit hidrologi, peta tata air, dan sertifikat ISPO atau RSPO. Pemerintah provinsi diminta menghentikan penagihan massal dan melakukan verifikasi lapangan bersama, sedangkan pemerintah pusat diharapkan menyupervisi dan membatalkan perda atau pergub yang melampaui batas objek pajak dalam UU.

Moratorium HGU berlapis

Budi Mulyanto menekankan bahwa legalitas lahan dan perizinan usaha merupakan hal fundamental untuk memperoleh kepastian hukum, akuntabilitas, dan keberlanjutan usaha. Tanpa kepastian hukum atas tanah, investasi di sektor sawit sulit berjalan. Ia menegaskan, HGU adalah hak atas tanah, bukan izin.

Menurut Budi, izin lokasi diberikan kepada perusahaan untuk memperoleh tanah sesuai rencana tata ruang wilayah. Karena itu, izin lokasi sah secara hukum dan tidak bertentangan dengan UU No 41/1999 tentang Kehutanan, yang mengatur bahwa pengukuhan kawasan hutan harus memperhatikan tata ruang wilayah. Setelah tanah diperoleh, perusahaan mengajukan HGU dengan memenuhi persyaratan, termasuk membayar PNBP dan BPHTB.

Pendaftaran tanah juga mengenal asas rechtsverwerking sebagaimana diatur dalam PP No 24/1997. Pemerintah pun wajib memberi perlindungan hukum kepada pemegang izin, terlebih yang sudah memiliki HGU, sesuai UU No 25/2007 tentang Penanaman Modal.

Budi menjelaskan, moratorium HGU tidak diatur dalam satu pasal, tetapi berlapis. Ada moratorium HGU sawit baru berdasarkan Inpres No 8/2018, yang hingga kini diperpanjang melalui kebijakan internal Kementerian ATR/BPN. Akibatnya, banyak perusahaan yang sudah memiliki izin usaha perkebunan, tetapi HGU-nya tidak kunjung terbit dan kepastian hukum atas lahannya menggantung.

Selain itu, ada moratorium di hutan alam primer dan lahan gambut, moratorium karena lahan terbakar, serta moratorium karena tanah terlantar. “Jadi, kalau ATR/BPN menolak HGU, harus dicek dulu masuk kategori yang mana,” katanya.

Menurut Budi, kepastian berusaha bertumpu pada lima pilar, yaitu kepastian hukum atas tanah, kepastian regulasi, kepastian penegakan hukum, kepastian politik dan keamanan, serta kepastian ekonomi. Jika satu pilar goyah, investor akan menahan modalnya.

Mengacu penilaian Bank Dunia, Indonesia masih lemah dalam hal sengketa lahan dan penegakan kontrak. Investasi baru dapat dikatakan aman jika lahan clean and clear, perizinan sudah terdaftar di OSS berbasis risiko, ada kepastian pasar, dan ada jaminan hukum. “Tanpa itu semua, usaha apa pun di Indonesia high risk,” ujarnya.

Kepastian hukum menjadi syarat utama transformasi industri sawit: denda kawasan hutan, pajak air permukaan, dan moratorium HGU yang berlapis menuntut penyelesaian berbasis data dan dialog, bukan pungutan serta larangan yang menambah ketidakpastian bagi pelaku usaha.